Under sommaren presenterade FN:s generalsekreterare António Guterres ett översiktsdokument kallat ”A New Agenda for Peace”. Tanken är att detta ska vara ett av flera policyunderlag som ska utgöra grunden för diskussionerna inför och under FN:s s k framtidstoppmöte hösten 2024. Lyckas länderna enas om något på detta toppmöte så kan det väntas anta formen av en ”framtidsdeklaration” för FN och det multilaterala samhällsbygget som sådant. 

Att just fredsfrågor skulle få ett stort utrymme på framtidstoppmötet var inte självklart. När mötesplanerna startade handlade mycket om att diskutera de svårigheter att hantera pandemin och de globala orättvisor som syntes under Covid-19. Samt också att diskutera utvecklingen i världen, de globala målen och vägen mot att minska fattigdomen i världen. 

Under resans gång har dock utvecklingen inom fredsområdet dramatiskt försämrats. Vi har det senaste decenniet sett en plötslig ökning av antalet väpnade konflikter i världen, ett trendbrott efter två decennier då kurvan pekade åt rätt håll. Det är inte heller bara antalet konflikter som ökat utan också antalet konfliktrelaterade dödsfall. 2022 nådde dessa den högsta nivån på 28 år. Denna negativa utveckling, vid sidan av en del andra skäl, ökade behovet av att ha fredsfrågor som en viktig del av dagordningen på framtidstoppmötet. 

Med ”En ny agenda för fred” anspelar Guterres på en tidigare generalsekreterares rapport ”Agenda for Peace” som Boutros Boutros Ghali presenterade 1992. Båda rapporterna kan sägas bära starka spår av den egna tidsandan. Medan Boutros Ghali kunde tillåta sig att vara optimistisk och visionär i en tid då kalla krigets motsättningar hade lagt sig och mycket pekade på att FN på allvar skulle kunna axla sitt uppdrag fullt ut, utan blockeringar i säkerhetsrådet, är Guterres betydligt mer moderat i sina förhoppningar och krav på sin samtid. 

Att arbeta med konsensusbeslut som slutmål är både en styrka och en svaghet för FN och framtagandet av policyförslag som dessa blir då ofta en balansgång. Å ena sidan finns inget som hindrar att generalsekreteraren i sina förslag högljutt argumenterar emot vissa staters vilja, å andra sidan kommer sådana förslag ändå att avfärdas och inte komma med i några beslutade deklarationer eller framtidsplaner som också staterna, åtminstone i viss mån, kan känna sig bundna av.   

”En ny agenda för fred” innehåller därför få av de radikala och viktiga förändringar som vi i folkrörelserna kanske skulle ha velat se. Jag kan själv sakna flera av de saker som lyftes fram i den förra agendan för fred. FN skulle enligt Boutros Ghali bland annat ges en skarpare förmåga att ingripa, även militärt, i konflikter. Världens länder skulle också uppmanas att permanent överlåta beslutanderätten vid konflikter till Internationella domstolen o s v. 

Guterres har också givit stater och grupper av stater chans att komma med önskemål i förväg om vad agendan ska (och rentav också inte ska) innehålla. Två väldigt konkreta saker som jag själv saknar är referenser till FN:s kärnvapenförbud TPNW och till FN-policyn ”Responsibility to Protect” (R2P). Det är för mig rätt uppenbart att Guterres valt att undvika omnämnande av dessa eftersom han vet att de aldrig kommer att omnämnas i positiva ordalag i ett eventuellt slutligt framtidsdokument. 

Noterbart är att försvarsalliansen Nato i sin input till agendan tydligt markerade att de ser TPNW som ett farligt avtal som kan undergräva andra nedrustningsansträngningar. Noterbart är också att den ryskledda grupperingen ”Group of friends of the UN Charter” (sic) i sin input särskilt underströk att referenser till ”Responsibility to Protect” vore oacceptabla eftersom R2P inte är något som FN:s medlemsländer avtalat om (vilket i sig inte stämmer då såväl FN:s generalförsamling som FN:s säkerhetsråd¹ beslutat om policyn enigt, vilket Ryssland påpassligt nog har glömt). 

Även om FN:s kärnvapenförbud inte omnämns i agendan så lyfter den fram vikten av att avskaffa dessa vapen, men det görs då delvis i mer övergripande önskningar om att staterna åter måste bekräfta att de vill se en värld utan kärnvapen. Det är ett mål som alla kan acceptera, men alla med tillägget att alla andra först och verifierbart måste ha avskaffat sina arsenaler, varför det egentligen lätt stannar vid att vara en floskel (om än en viktig sådan). 

Delvis uttrycker Guterres också önskningar om steg på vägen som bör tas innan vi når den kärnvapenfria världen, såsom förtroendeskapande åtgärder och steg för att undvika att kärnvapenkrig startas av misstag. Upplägget påminner i delar om Stockholmsinitiativet, ett paket som Sverige och något dussin andra länder driver sedan några år tillbaka. Såväl Stockholmsinitiativet som New Agenda for Peace saknar dock ett antal delsteg som vi i Svenska FN-förbundet gärna hade sett. Till exempel saknas förslag om åtaganden om s k ”no-first-use”-policies, vilket Guterres har argumenterat för tidigare. Förslag om “no-first-use” har också kommit från Stefan Löfven i ett annat av underlagen till framtidstoppmötet, det från den s k High Level Advisory Board on Effective Multilateralism, HLAB, men saknas alltså i New Agenda for Peace.  

Det hade också varit bra att lyfta fram den svenskinitierade ”Weapons of mass destruction commission” som under Hans Blix ledning lade fram förslag om att kärnvapnen skulle hållas på kärnvapenstaternas egna territorier och inte ges spridning i världen. Detta extra aktuellt nu, då Putin kopierat Natos upplägg och placerat ut kärnvapen i Belarus på samma vis som USA länge gjort i Tyskland, Belgien, Nederländerna, Italien och Turkiet.² 

Det kan inte uteslutas att det kommer mer detaljer, inte minst om kärnvapennedrustning, i en annan rapport, ”New Vision for Disarmament” som väntas släppas i höst. Det är i skrivande stund för mig rätt oklart vilken status den rapporten har i förhållande till New Agenda for Peace och den omnämns inte heller i den samma. 

När det gäller R2P, alltså hur världssamfundet ska kunna förebygga och ingripa för att stoppa de grövsta formerna av krigsförbrytelser så väljer alltså Guterres att inte nämna begreppet alls. Guterres noterar dock att dessa hemskheter också ökat i takt med den nya trenden när det gäller konflikter. Väldigt realpolitiskt väljer dock Guterres att tona ner allt som FN skulle kunna göra mot staters vilja och när det gäller FN:s militära insatser skisseras i stället en ominriktning till mindre och färre insatser, ofta mer i formen av att stödja andra aktörer och att ett större ansvar läggs på dessa (t ex AU) än på FN.  

Guterres understryker i stället vikten av att förebygga konflikter och ge ökat stöd till stater genom den fredsbyggande kommissionen och därtill hörande fond. Det är i sanning en klok satsning, men det är en satsning som Guterres lanserat flera gånger förr. Han bad 2018 om ett ”kvantsprång” i finansieringen av denna underfinansierade del av FN:s verksamhet, men något sådant har inte tagits. I New Agenda for Peace ser jag inga egentliga konkreta krav på att mer pengar måste slussas dit, även om viljeyttringen finns där. Ett konkret krav hade kunnat vara att världens rika länder verkligen måste förbinda sig att omedelbart ge minst 0,7% av sin BNI i bistånd och att den ökning som uppstår när så sker skulle tillfalla just det fredsbyggande området. 

I New Agenda for Peace lyfts också andra sätt att reglera själva krigföringen. Förra årets framsteg i att FN:s generalförsamling kunde leverera en politisk deklaration mot användandet av explosiva vapen i befolkade områden bör följas upp och i agendan nämns till exempel behovet av att bättre kunna lagföra de som bedriver sådan krigföring.  

Dokumentet i sin helhet är 37 sidor långt och innehåller mycket klokt som jag inte fokuserar på i denna lilla analys. Bland de nyare områdena finns åtgärder för att förhindra rymdkrig, cyberkrigföring och för att hantera de nya utmaningar som t ex artificiell intelligens skapar. Bland förslagen finns inrättandet av ett FN-organ som, likt IAEA på kärnvapensidan, både kan kontrollera att teknologi inte missbrukas och underlätta rättvist nyttjande av dess positiva sidor. När det gäller utvecklandet av autonoma vapensystem ser Guterres framför sig att det framförhandlas ett avtal som förbjuder vapen som kan döda utan att mänskliga beslut beordrat dödandet. Det är förstås rätt väg att gå. Här är jag dock pessimistisk. Likt inom andra områden känns det inte troligt att en viss grupp av stater kommer att acceptera förbud eftersom de inte litar på att andra slutar med samma vapen. 
 
Guterres lyfter också fram vikten av universell anslutning till de avtal som redan finns mot vissa vapen, såsom CCW, Ottawaavtalet mot personminor och Osloavtalet mot klustervapen. Just avtalet mot personminor skulle egentligen lösa problemet också med ”mördarrobotar” eller vad vi ska kalla framtidsvapnen. En robot som dödar automatiskt efter att dess sensorer sett en ”fiende” skulle nämligen kunna klassas just som en sorts personmina. Men problemet är att samma stater som kan misstänkas vilja utveckla autonoma vapensystem också är de som står utanför förbudet mot personminor, såsom bl a USA, Ryssland, Kina, Turkiet och Indien. 

De mest radikala förslagen i New Agenda for Peace handlar om Guterres kritik mot världens höga militärutgifter. De ligger nu på den högsta nivån sedan andra världskriget och stjäl därmed viktiga resurser för att lösa världens alla andra problem. Denna hållning är ingalunda ny för att komma från FN:s högsta företrädare och hans företrädare. Men medan mycket annat i den nya agendan känns anpassat till dagens tidsanda och till vad som möjligen kan slinka med i en framtidsdeklaration under nästa års toppmöte så känns kritik mot höga militärutgifter inte som en fråga som stater kommer att jubla över. Som bekant ökar ju t ex Natos medlemmars (och Sveriges…) militärutgifter nu kraftigt. 

Nu stannar kanske Guterres vid att tala om militärutgifternas storlek som ett globalt problem, utan att peka ut enskilda medlemsstater. Det kan dock noteras att Natos 31 medlemmar förbrukar 55% av världens totala militärutgifter, varför många av dessa kan känna sig indirekt utpekade. Guterres lyfter också fram en konkret önskan om att FN åter ska samla sig till en Special Session on Disarmament (SSOD). Sådana hölls 1978, 1982 och 1988 och en fjärde session (SSOD-IV) har efterlysts av många (även av FN:s generalförsamling självt) sedan 90-talet. 

Rapporten betonar också att vi genom att hantera de grundläggande ekonomiska orättvisorna i världen bättre skulle kunna uppnå målet om en fredlig värld. Den fortsatt bristande finansieringen av genomförandet av de globala målen lyfts fram. 

Två tematiska områden som på senare tid drabbats av en del bakslag är kvinnor, fred och säkerhet samt kopplingen mellan klimat och säkerhet. Dessa ges utrymme i rapporten även om jag även i dessa fall kan tycka att de konkreta förslagen om vad som ska förbättras lyser med sin frånvaro. Till exempel talas det om vikten av att de som utövar könsbaserat våld, vilket vi ofta sett i konflikter, inte ska få gå straffria. Men den enda permanenta internationella domstol som kan bistå i detta, Internationella Brottmålsdomstolen, nämns överhuvudtaget inte i New Agenda for Peace. Detta trots att domstolen överlag skulle må bra av mer resurser och universell uppslutning. 

New Agenda for Peace finns tillgänglig på https://dppa.un.org/en/a-new-agenda-for-peace för den som vill läsa dokumentet i sin helhet. Där finns också input från ett 30-tal stater, statsgrupperingar och FN-organ m m. 

Att det är en lång väg från rapport till överenskommen deklaration nästa höst är rätt uppenbart. En av de mer seniora ryska FN-diplomaterna var t ex snabbt ute och avfärdade rapporten som generalsekreterarens privata tankegods³. Med ett sådant respektlöst bemötande kan jag inte låta bli att undra om det ändå inte hade varit bättre om Guterres tagit steget fullt ut och ställt betydligt skarpare krav och önskemål på medlemsstaterna. 
 

Stockholm 3 augusti 2023 
Jens Petersson, sakkunnig, Svenska FN-förbundet