Klimatförhandlingar genom åren

Under 1980-talet växte en stark opinion fram kring klimatfrågan. Media började uppmärksamma problematiken och oroade forskare försökte etablera frågan på den internationella dagordningen.

Klimatkonventionen

1990-talet inleddes med förhandlingar och vetenskaplig konsolidering som ledde fram till en Ramkonventionen om klimatförändringar som antogs i Rio 1992. Den trädde i kraft i mars 1994 och har idag runt 190 underskrifter, det vill säga nästan alla medlemsstater i FN har undertecknat ramkonventionen.

Det blev ingen lätt uppgift att komma överrens om en konvention. För att överhuvudtaget få till stånd ett förslag fick en rad frågor lämnas öppna och en hel del andra formuleras så vagt att de gav ett tillräckligt stort tolkningsutrymme för enskilda stater.

Kyotoprotokollet

Den första förhandlingskonferensen med konventionsstaterna ägde rum 1995. Där enades medlemmarna om en ny förhandlingsprocess som skulle leda fram till ett tilläggsprotokoll som skulle komma att kallas Kyotoprotokollet. Detta skulle specificera utsläppsmål och åtagandeperioder för länder i Nord samt mekanismer för att uppnå dessa mål. Allvaret i klimatfrågan underströks samtidigt av att klimatpanelen publicerade sin andra bedömningsrapport under 1995. Denna markerade stärkt vetenskaplig konsensus kring att människan påverkade klimatet och blev en viktig faktor i förhandlingarna under 1995-1997.

Förhandlingsprocessen fram till Kyoto var minst lika svår som förhandlingarna kring klimatkonventionen. Resultatet förväntades förtydliga den vaghet som Klimatkonventionen byggt in, och som av många forskare och miljöorganisationer sågs som en allvarlig brist.

Förhandlingarna mellan åren 2001 och 2005 beskrivs antagligen bäst i termer av relativt lugn. Dessa år ägnades främst åt tekniska detaljer samt att öka det politiska trycket för att få underskrifter och ratificeringar av protokollet. I och med att Ryssland ratificerade protokollet, i oktober 2004, uppnåddes ”55-gränsen” som markerade att det kunde träda i kraft. Rysslands ratificering även till att det andra kriteriet uppfylldes; att parterna till Kyotoprotokollet stod för minst 55 procent av de reglerade utsläppsminskningarna. Protokollet kom därför att träda i kraft i februari 2005.

Vid en partskonferens senare i Bali 2007 (CMP3) antogs den så kallade Vägkartan mot Köpenhamn. Denna vägkarta eller färdplan krävde att parterna skulle fördjupa förhandlingarna kring långsiktiga gemensamma visioner. Balimötet betydde också att förhandlingsprocess kring nya åtaganden under klimatkonventionen skulle intensifieras.

COP15 i Köpenhamn (2009)

Medan Kyotoprotokollet genomförs i praktiken visar ny vetenskap allvaret i klimatfrågan. FN:s klimatförhandlingar fortsätter och det nya avtalet som skall färdigställas i Köpenhamn i december 2009 måste vara ambitiöst. Långt innan mötet i Köpenhamn började stod det klart att knäckfrågorna inte skulle kunna lösas i tid för att en överenskommelse skulle kunna nås i Köpenhamn.

Det betydde dock inte att förhandlingarna helt hade gått i stå. Under den tiden hade en rad revolutionerande genombrott nåtts, inte minst att utvecklingsländerna för första gången gått med på att diskutera egna utsläppsmål. Även inför och under förhandlingarna i Köpenhamn gjordes en rad framsteg bland annat rörande avskogning och tekniköverföring.

Köpenhamnsackordet

För att möta civilsamhällets förväntningar på COP-15 bildades en inofficiell förhandlingsgrupp, vars syfte var att komma fram till en slags politisk ambition med vida ramar inför framtida förhandlingar. Ett 30-tal nyckelländer bjöds in för att förhandla om vad som skulle komma att kallas ”Köpenhamnsackordet” .

Köpenhamnsackordet satte bland annat upp ett mål för att hålla den globala temperaturökningen under två grader och innehöll löften om kortsiktiga finansiella bidrag på 10 miljarder dollar per år mellan 2010 och 2012 liksom en ambition att generera 100 miljarder dollar per år från och med 2020. Ackordet accepterades dock aldrig i plenum. I stället förnyades de officiella förhandlingsmandaten, denna gång med sikte på Cancún i Mexiko i slutet av 2010.

Efter mötet i Köpenhamn och inför nästa stora möte med de beslutsfattande partskonferenserna under klimatkonventionen och Kyotoprotokollet, i Cancún i december 2010, hölls fyra officiella förhandlingsrundor. Dessa kom att präglas av uppfattningar kring Köpenhamnsackordet som bland många uppfattades som ett försök att sätta Kyotoprotokollet ur spel och i stället fokusera förhandlingarna på ett enda allomfattande nytt avtal. Dessutom kom processen kring ackordet att uppfattas som icke transparent och orättvis. Köpenhamns eftermäle, en avsaknad av tilltro i processen, kom därför att prägla 2010.

COP16 i Cancún (2010)

För att markera att organisationen FN är kapabel till handling och för att underlätta processen mot nya beslut och eventuellt till och med nya avtal i Sydafrika 2011 planerades att fokus för Cancún skulle ligga på ett ”balanserat paket” av en rad beslut i viktiga konvergensfrågor. Förhandlarna var dock oense om exakt vad detta paket skulle innehålla för att i tillräckligt hög grad tillfredsställa samtliga förhandlingsparter.

Sakfrågekonflikterna från Köpenhamn låg kvar och kompromissviljan under året som gått hade varit väldigt låg. Med denna utgångspunkt inleddes förhandlingarna i Cancún väldigt trevande. Å andra sidan är detta något som kännetecknar de flesta klimatförhandlingsrundorna. Överraskande nog visade sig alla parter betydligt mer förhandlingsvilliga i Cancún än tidigare under året. Det mexikanska ordförandeskapet hade jobbat mycket intensivt med att förtydliga förhandlingsprocessen. Förhandlingstempot ökade markant och tilltron mellan förhandlarna verkade också tillta.

Beslut fattades bland annat om avskogning och skogsvård i fattiga länder samt frågan om att inrätta en speciell klimatfond för finansiering av anpassning och utsläppsreducerande åtgärder, även detta i fattiga länder. Dessutom lyckades förhandlarna enas om ett globalt tvågradersmål och ett ramverk för anpassningsåtgärder antogs. Dessutom beslutades om ett globalt register för att registrera utsläppsminskande åtgärder, också i utvecklingsländer. Mät- och rapporterbarhet av utsläppsminskningar i den rika världen, liksom av överföring av finansiella medel, rörde sig också framåt. Slutligen bör också nämnas att historiska utsläpp för första gången någonsin, under COP, tydligt kopplats till ett historiskt ansvar.

COP17 i Durban (2011)

Processen efter Cancún och inför nästa beslutsfattande klimatkonferens i Durban, Sydafrika, omfattade tre officiella förhandlingsrundor. Dessa hölls i Bangkok, Bonn och Panama. Året präglades inledningsvis framför allt av diskussioner kring dag- och arbetsordningar under de olika rådgivande förhandlingsorganen, både de tillfälliga så kallade ad-hoc grupperna som förhandlar fram nya avtal och de permanenta rådgivande organen för implementering respektive vetenskap och teknik som hanterar bredare frågeställningar inom deras respektive mandat.

Utkomsten av de tre förhandlingsrundorna inför Durban var relativt magert för Kyotospåret. Även om en hel del framgång nåddes inom en begränsad del av de tekniska områdena, så som beräkning av utsläpp från skogs- och markanvändning, så kvarstod de stora frågorna om viljan att stödja en andra åtagandeperiod eller inte. Däremot var processen under 2011 nyttig så till vida att den tydliggjort vilka länder som inte skulle skriva in sina utfästelser under Kyoto och vilka som kunde tänka sig att göra så. Dessutom förtydligades en rad knäckfrågor, såsom frågan om CDM ska bindas till åtagandeperioder eller ej; den andra åtagandeperiodens längd och beräkningsgrunder för åtaganden; hur Kyotospåret hänger samman med, eller inte hänger samman med, Konventionsspåret; samt vilka frågor som får behandlas under det förhandlingsmandat som givits sedan tidigare, och vilka som faller utanför ramen.

Tiden mellan Cancún och Durban kännetecknades av att förhandlingspartnerna konkretiserade sina positioner. Att dessa förtydligats kan tolkas som en större öppenhet och tilltro i processen, vilket underlättade förhandlingarna i Durban. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att förväntningarna på Durban var relativt lågt ställda. Processen levererade förväntade beslut i en rad frågor av mer teknisk och mindre principiell betydelse, så som att göra teknikmekanism operationaliserbar samt att besluta om några huvudpunkter kring det institutionella ramverket för finansiering. Ytterligare en rad beslut fattades, till exempel kring frågor om referensnivåer för avskogning i fattiga länder och teknik för koldioxidavskiljning och -lagring inom ramen för den så kallade rena utvecklingsmekanismen (CDM) under Kyotoprotokollet.

De stora knäckfrågorna kvarstod dock, och kvarstår alltjämt. Durban markerar, för dessa mer principiella frågor, emellertid ett intressant avstamp vars betydelse fortfarande är svårt att utvärdera. Två centrala, mer principiella, beslutstexter antogs: (i) ett beslut om att fatta beslut kring inrättandet av en andra åtagandeperiod under Kyotoprotokollet i Qatar i december 2012, och (ii) beslut om ett nytt förhandlingsspår under ramkonventionen att konkluderas 2015 och implementeras från 2020.

COP21 i Paris (2015)

Flera av de svårlösta frågor som följde i kölvattnet av klimatmötet på Bali 2007 och det mandat som där antogs och som skulle resultera i ett nytt klimatavtal vid mötet 2009 i Köpenhamn finns kvar på dagordningen för mötet i Paris. Parallellt skulle en ny åtagandeperiod under Kyotoprotokollet diskuteras, även denna fråga återstår för Paris att fatta beslut om. Bali-mandatets byggstenar består av en gemensam vision, utsläppsminskningar, anpassningsåtgärder och stöd till genomförande. Dessa byggstenar är lika aktuella idag som 2007. På så vis är flera av de knäckfrågor som gjorde Köpenhamn till en stor utmaning, inte minst frågor om ansvarsfördelning, transparens och jämförbarhet, finansiering och rättslig form, fortfarande stora utmaningar för förhandlingarna under det nya mandat som gavs i Durban 2011.

Paris bör jämföras med Köpenhamn för att lära både av det som gick bra och det som gick snett. Det franska ordförandeskapet har också gjort sin hemläxa. Avtalet ska, enligt ordförandeskapet, tas fram i en helt inkluderande och transparent process. Dessutom är Paris annorlunda från Köpenhamn på grund av minst fyra viktiga omständigheter som förändrats under de sex år som gått sedan COP15 och som gör att förutsättningarna för ett avtal ser bättre ut i Paris än de gjorde i Köpenhamn.

För det första: världen har förändrats. Många länder som 1992 hamnade i klimatkonventionens kategori ”icke-Annex 1”, och därmed har mjukare åtaganden, är idag bland de större utsläpparna räknat i totala utsläpp. För det andra: förhandlingarna förs nu under ett samlat mandat, vilket minskar koordineringsproblemen. I Köpenhamn fördes förhandlingarna under två separata mandat, (a) för ett nytt avtal under FN:s klimatkonvention och (b) för ett tillägg i form av en andra åtagandeperiod till Kyotoprotokollet. För det tredje: det finns en ökad förståelse för att avtalet inte är den slutgiltiga lösningen utan början på en delvis ny process för att nå målet. För det fjärde: Sedan 2012 har de tidigare tillsatta permanenta rådgivande organen kunnat förbereda flera viktiga beslut som antagits av konferenserna i Warszawa 2013 och Lima 2014, vilket gör att Parisavtalet vilar på en rad redan förberedda grundstenar.

Över 23 000 representanter från 196 stater var nominerade att delta vid förhandlingarna i Paris. Dessa förhandlare, liksom det franska ordförandeskapet, är värda en stor eloge: att trots en snårig förhandlingstext, kraftigt cementerade åsiktsskillnader och komplicerade processregler kunna enas om ett avtal krävde stora arbetsinsatser. Avtalet är en stor framgång för det FN-ledda klimatsamarbetet.

För första gången någonsin skrivs tvågradersmålet in i en avtalstext. Parallellt stärks också det rättsliga ramverket runt anpassningsåtgärder. Ett globalt anpassningsmål har inrättats genom Parisavtalet om att höja anpassningsförmågan och ekosystemens motståndsförmåga samt att minska samhällenas sårbarhet.

Avtalet sammanfogar viktiga beslut som fattats av Klimatkonventionens partskonferens under det senaste decenniet till en betydligt stabilare helhet än vad som fanns på plats innan Paris. Den grund som lagts i Paris ackompanjeras av en byggplan för att så småningom kunna nå tvågradersmålet. Flera processer har initierats för att öka staternas vilja att bidra till bygget.

En temporär arbetsgrupp – arbetsgruppen för Parisavtalet – har inrättats för att jobba vidare med frågor innan det nya avtalet träder i kraft. Denna ska ta fram och förtydliga hur riktlinjer för vad staternas framtida utfästelser ska innehålla, utfästelserna ska granskas och revideras, den kollektiva ambitionsnivån ska förstås och kunna utvärderas, stöd till fattiga länder ska mätas och rapporteras samt avtalets uppföljningsmekanism ska fungera.