Skyldighet att skydda

Vid ett toppmöte i FN 2005 enades världens länder om en ny folkrättslig princip: Skyldighet att Skydda eller Responisbility to Protect (”RtoP” eller ”R2P”). Syftet var att ge världssamfundet större möjlighet att ingripa för att skydda civilbefolkningar från folkmord, etnisk rensning, krigsbrott och brott mot mänskligheten. Denna princip är ett verktyg för att i första hand förhindra att dessa övergrepp begås, men även för att ingripa om det förbyggande arbetet misslyckas.

Att rädda kommande generationer undan krigets gissel var redan från starten en av FN:s huvuduppgifter. Men världens konflikter och förståelsen för vad säkerhet innebär har förändrats sedan FN bildades. Idag utspelar sig många konflikter inom stater i stället för mellan dem, och civilbefolkningen drabbas ofta i mycket hög grad genom t ex våldtäkter som strategiskt krigföring, hungersnöd och flyktingproblematik. I flertal fall har civila systematiskt dödats, ibland på uppmaning av landets regering.

Bland annat Afrika har drabbats av konflikter av detta slag, t ex folkmordet i Rwanda och konflikterna i Somalia, Sierra Leone, Liberia, Demokratiska republiken Kongo och Uganda, men vi har också sett dem i Europa på Balkan under 1990-talet. Vid slutet av 1990-talet stod det klart att FN och FN:s medlemsländer inte kunde leva upp till sitt syfte att behålla fred och skydda civila. En diskussion inleddes som utgick från individers och samhällens säkerhet till skillnad från den traditionella uppfattningen om att värna om statsuveräniteten och staters rättigheter.

Diskussionen grundar sig i en paradox som har sina rötter i utformningen av FN-systemet. Å ena sidan har vi gång på gång sett hur individer hotas när stater misslyckas med att skydda dem och ibland har regimer t o m attackerat sin egen befolkning. Å andra sidan bygger FN och FN:s konflikthantering just på staters suveränitet och på att denna ska respekteras.

Bakgrund till skyldighet att skydda

Bakgrunden till skyldighet att skydda är den så kallade ICISS-kommissionen (International Commission on Intervention and State Sovereignty) som myntade begreppet i en rapport från 2001.

Tidigare hade FN:s konflikthantering baserats på staters suveränitet och på att denna ska respekteras. FN får enligt stadgan bara ingripa när det finns ett hot mot internationell fred och säkerhet, inte så länge den väpnade konflikten sker inom ett lands gränser. Men efter misslyckandena på 1990-talet insåg man att denna princip har resulterat i att män och kvinnor länge kunnat utsättas för övergrepp som tvångsförflyttning, sexuellt våld och avrättningar medan världssamfundet bara sett på utan legitimitet att ingripa.

På uppmaning av FN:s dåvarande generalsekreterare Kofi Annan utvecklade därför ICISS-kommissionen grunderna till det som sen skulle bli skyldighet att skydda. Vid världstoppmötet år 2005 kom man fram till att statssuveränitet måste komma till ett pris i form av skyldigheter gentemot den egna befolkningen och säkerhetsrådsresolutionen om skyldighet att skydda röstades igenom.

Så här fungerar Skyldighet att skydda

FN:s medlemsländer har nu med hjälp av internationell lag har fastställt att suveränitet innebär även att stater har ett ansvar, eller en skyldighet, att skydda befolkningen i landet från de allra grövsta brotten, d v s de brott som omnämns i Romstadgan; folkmord, etnisk rensning, krigsbrott och brott mot mänskligheten. Det är fortfarande staten själv som har främsta ansvaret för att skydda den egna befolkningen, men om en befolkning är utsatt för svårt lidande eller försök till dessa brott och landet i fråga inte vill eller kan stoppa lidandet, så har FN och världssamfundet inte bara rätt att hjälpa till, utan faktiskt en skyldighet att agera.

För att förtydliga och förenkla hur detta ganska stora ansvar ska gå till så har skyldighet att skydda-principen delats upp i tre pelare:

• I första hand (paragraf 138) har stater själva det främsta ansvaret att skydda invånarna från de här brotten, och i detta ingår även uppsåtet att begå dem.
• I andra hand (paragraf 139 I) har det internationella samfundet en skyldighet att med fredliga medel (kap Vi och VIII) uppmuntra och assistera staters arbete med att skydda sina invånare.
• I sista hand (paragraf 139 II), om staten själv misslyckats totalt med att skydda sin befolkning, har det internationella samfundet skyldighet att ingripa med alla tillgängliga medel. Detta inkluderar även, som en allra sista utväg, tvingande militära medel enligt kap VII i FN-stadgan.

Förebyggande arbete anses vara den viktigaste delen av skyldigheten att skydda. Möjligheterna att förebygga bör alltid uttömmas innan en intervention övervägs, och vid fullgörandet av skyldigheterna att förebygga och att reagera bör alltid mindre inkräktande och tvingande åtgärder övervägas innan mer tvingande och inkräktande åtgärder vidtas. Diplomatiska, humanitära och andra fredliga medel går alltså alltid före militära interventioner.

Exempel där åtgärder vidtagits

Sedan 2005 har principen implementerats på flera håll, i Kenya 2008 och Elfenbenskusten 2011 och i samband med den fredsbevarande operationen i Sydsudan 2014. Ett annat mer omdiskuterat exempel är Libyen 2011 när säkerhetsrådet agerade enligt skyldighet att skydda. Syftet var att stoppa omfattande våld mot den libyska befolkningen från Khaddaffiregimen.

Vem arbetar med Skyldighet att skydda?

År 2004 tillsatte FN en särskild rådgivare för förhindrandet av folkmord och år 2008 tillsattes även en särskild rådgivare för skyldighet att skydda. Deras arbete är att tidigt identifiera alarmerande situationer samt att utfärda rekommendationer till generalsekreteraren och världssamfundet. Bedömningar måste göras från fall till fall och agerande ska ske i samarbete med relevanta regionala organisationer.

Skyldighet att skydda är dock först och främst medlemsländernas eget ansvar och varje land måste arbeta både nationellt och internationellt för att förhindra folkmord, krigsbrott, brott mot mänskligheten och etnisk rensning. Som stöd i detta arbete har flera länder, b la Sverige inrättat en särskild ansvarig tjänsteman i regeringskansliet för skyldighet att skydda.

Även civilsamhället har en viktig roll i att stärka principen och att uppmärksamma politiker, beslutsfattare och befolkningen i stort om både problem och möjligheter.