Svenska FN-förbundets synpunkter på Sveriges arbete i FN:s säkerhetsråd
Sverige har suttit som icke-permanent medlem i FN:s säkerhetsråd under åren 2017–2018 och de två åren har nu nått sitt slut. Medlemskapet i detta inflytelserika internationella forum har inneburit en unik chans för Sverige att påverka några av vår tids ödesfrågor och ta ansvar för internationell fred och säkerhet. Svenska FN-förbundet har noga följt det svenska arbetet under hela rådsmedlemskapet. Nedan följer förbundets synpunkter på Sveriges arbete i säkerhetsrådet.
Se vår korta film som summerar Sveriges tid i säkerhetsrådet
Berömvärt säkerhetsrådsarbete
Sverige förtjänar beröm på flera olika områden. En av de främsta insatserna är arbetet med det tematiska området kvinnor, fred och säkerhet. Inkludering av kvinnor i fredsprocesser har diskuterats i säkerhetsrådet sedan år 2000 då den banbrytande resolutionen 1325 antogs, med skrivningar om ökad jämställdhet. Resolution 1325, och efterföljande resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet, har dock inte implementerats i särskilt hög utsträckning och det är därför positivt att Sverige har varit ett av få länder som på allvar försökt leva upp till det som står skrivet om att inkludera kvinnor i fredsprocesser. Sedan dag ett i säkerhetsrådet har Sverige envist prioriterat frågan och fått igenom ett antal verkliga framgångar. Inkludering av kvinnor nämns i betydligt fler resolutioner och ordförandeuttalanden än före det svenska rådsmedlemskapet.
Kvinnor har även fått större tillträde till rådet. Under Sveriges ordförandeskap i rådet i juli 2018 säkerställdes för första gången könsbalans bland rådets föredraganden. Ytterligare en framgång är det nya sanktionskriteriet gällande könsbaserat och sexuellt våld som Sverige drivit igenom för Centralafrikanska republiken, Libyen och Sydsudan. Sverige har även fört in och stärkt skrivningar om både kvinnors deltagande och särskilt utsatta situation när säkerhetsrådet beslutat att förlänga mandaten för insatserna i Mali, Centralafrikanska republiken och Sydsudan.
Även Sveriges fokus på konfliktförebyggande arbete är berömvärt. Det förebyggande fredsarbetet är i dagsläget alltför underprioriterat av FN. Sverige har prioriterat tidig varning, tidig handling och att ta fram bra underlag i god tid, men också att säkra att rådet faktiskt agerar på information som når rådsmedlemmarna. Vidare, under ordförandeskapet i juli 2018, lyckades Sverige ena rådet kring att ge starkt stöd till FN:s sändebud till Jemen och dennes ansträngningar att återuppta fredsprocessen. Det bidrog till att en offensiv mot hamnstaden Al-Hodeidah, som är viktig för humanitära förnödenheter, fördröjdes.
Sverige har vidare utmärkt sig i arbetet med klimat och säkerhet samt i arbetet för barn i väpnad konflikt, två områden som har tydlig konfliktförebyggande dimension eftersom inaktivitet på dessa områden kan leda till fler och mer intensiva framtida säkerhetshot. Sverige har lyft fram kopplingen mellan klimat och säkerhet och pekat på att klimatförändringar ofta är grundorsaken till att konflikter uppstår. Sverige ledde även säkerhetsrådets arbetsgrupp om barn i väpnad konflikt och tog fram resolution 2427 om att värna barn och unga i konflikter, en resolution som fick enhälligt stöd av rådet. Sverige var även delaktigt i arbetet med resolution 2419 som också värnar barnperspektivet i konflikt och lyfter fram ungdomar som en lösning på problem med extremism och inte endast som bidragande till den. Arbetet med barn i väpnad konflikt förebygger onekligen morgondagens konflikter.
Sverige som brobyggare i säkerhetsrådet
Sverige har även försökt mjuka upp de spända relationerna i säkerhetsrådet som ofta leder till politiska låsningar och handlingsförlamning. Ett svenskt initiativ var att hålla ett möte med säkerhetsrådet och FN:s generalsekreterare på Dag Hammarskjölds Backåkra. Gården är belägen på den skånska landsbygden, långt ifrån den vardagliga stressen i New York, och mötet där syftade just till att minska spänningarna i rådet.
Regeringen har även haft ambitionen att göra arbetet i säkerhetsrådet mer transparent. Det har gjorts genom att driva linjen att rådet bör tala med länder och inte om dem; att låta drabbade få ge sin bild av konflikter och vad människor på plats är i behov av. Det har gällt inte bara regeringsrepresentanter utan även civilsamhällesorganisationer. Ett annat uppskattat inslag är att regeringen bjudit in till möten med civilsamhällesorganisationer i både New York och Stockholm. Svenska FN-förbundet uppskattar att vi har erbjudits tillfälle att komma med synpunkter och kunna ställa frågor till regeringen om arbetet i rådet. Det är också positivt att regeringen i både nyhetsbrev och sociala medier har spridit information om arbetet i FN:s säkerhetsråd.
Förutom de ovan nämnda ämnena har Sverige utmärkt sig i en rad andra frågor. Syrienkriget har varit den fråga som låst säkerhetsrådet allra mest. FN-förbundet uppskattar att Sverige som ett av två länder (det andra landet var Kuwait) har tagit initiativ till och drivit igenom två resolutioner om humanitär assistans till civila. Det är också positivt att Sverige lyfte upp militärens folkmord på den etniska minoriteten rohingyer i Myanmar på säkerhetsrådets dagordning. Sverige var dels en viktig aktör i arbetet för att utnämna ett sändebud till Myanmar, dels envist med att fortsätta ta upp rohingyernas extremt utsatta situation.
Vidare har Sverige visat sig vara en effektiv och ambitiös ordförande under de två ordförandeskapsmånaderna. Det visade sig bland annat under ordförandeskapet i juli 2018 då säkerhetsrådet hade sina årliga konsultationer med Afrikanska unionens fred- och säkerhetsråd. Det brukar ta veckor för de två råden att lägga fram en gemensam produkt men under svenskt ordförandeskap lades för första gången en gemensam kommuniké fram samma dag som konsultationerna hölls. Kommunikén innehöll viktiga överenskommelser och budskap om svåra konfliktsituationer i Afrika. Svenska FN-förbundet uppskattar även att Sverige gav ett tydligt stöd till generalsekreterarens rapport om fredsbyggande och hållbar fred som presenterades i mars 2018.
Ytterligare positiva inslag under säkerhetsrådsmedlemskapet har varit det aktiva arbetet med viktiga geografiska frågor som exempelvis Sydsudan, Demokratiska republiken Kongo, Centralafrikanska republiken, Jemen och Mali. I Jemen har Sverige arbetat hårdare än många andra rådsmedlemmar för att få till en lösning på konflikten och krävt frekventa uppdateringar om Jemens nödställda civilbefolkning. Att säkerhetsrådet till slut antog en resolution om vapenvila i Jemen i slutet av december är delvis en produkt av skickligt svenskt diplomatiskt arbete. Sveriges engagemang i Mali har också varit tydligt, gällande exempelvis sanktionskommittén för Mali och att få parterna att hålla sig till fredsavtalet. Parallellt har svenska FN-soldater bidragit till att förbättra säkerhetsläget på plats i Mali.
I Sydsudan, Centralafrikanska republiken och DR Kongo har Sverige arbetat effektivt för kvinnors deltagare och barn i väpnad konflikt. Sverige har aktivt följt den långa och komplicerade process som slutligen resulterade i presidentvalet i DR Kongo i december förra året. Svenska FN-förbundet är även positivt till att Sverige fört fram kritik mot Rysslands kränkningar av Ukrainas suveränitet och territoriella integritet. Under hela rådsmedlemskapet har Sverige varit tydligt med att rådet inte får släppa fokus från konflikten mellan Ryssland och Ukraina och även mobiliserat de fem europeiska rådsmedlemmarna att ge sitt stöd till Ukraina.
Då FN har nästan 200 medlemsstater men säkerhetsrådet har endast tio icke-permanenta platser går det ofta lång tid från att en stat lämnar rådet tills samma stat väljs in igen. Att väntetiden är så lång gör att invalda medlemmar behöver lägga dyrbar tid av sitt rådsmedlemskap på att komma in i rutinerna och på nytt lära sig rådets struktur och dynamik. FN-förbundet ser därför positivt på att regeringen förberedde sig väl innan den tog plats i rådet, något som märkes under Sveriges första månad i rådet då man som ordförande hanterade krisen i Gambia på ett mycket tillfredsställande sätt. Den relativt korta tiden på två år innebär ofta att icke-permanenta medlemmar väljer att prioritera ett fåtal relativt smala fokusfrågor då tiden inte räcker till för att påverka hela säkerhetsrådets breda agenda. Även den svenska regeringen valde att ha ett antal fokusfrågor i rådet, men Svenska FN-förbundet är imponerat över frågornas bredd och hur svenska diplomater lyckats åstadkomma meningsfulla resultat på en rad områden. Den svenska representationen vid FN i New York har visat sig vara påläst och aktiv i flera breda och komplicerade geografiska och tematiska frågor.
Förbättringspotential gällande Sveriges arbete i säkerhetsrådet
Svenska FN-förbundet ser dock även förbättringspotential gällande Sveriges arbete i rådet. En viktig fråga för FN-förbundet är folkrättsprincipen skyldighet att skydda som innebär att stater och världssamfundet har skyldighet att skydda civilbefolkningar mot de värsta folkrättsbrotten (folkmord, etnisk rensning, krigsbrott och brott mot mänskligheten). Det är en av FN:s viktigaste uppgifter och vi hade gärna sett att Sverige hade talat mer i termer av skyldighet att skydda när regeringar gjort sig skyldiga till övergrepp på sin egen befolkning. Det hade varit bra om Sverige implementerat ramverket för ”mass atrocity crimes” på nationell nivå före rådsmedlemskapet, så man kunde framstå som en förebild på detta område.
En anledning till att folkrättsprincipen skyldighet att skydda inte blivit implementerad i den grad vi önskar är de permanenta medlemmarnas vetorätt. FN-förbundet hade gärna sett att Sverige i högre utsträckning hade bett de permanenta medlemmarna att motivera hur deras vetoanvändning låg i linje med att rådets centrala uppgift att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Att motivera flera av de veton som lades under Sveriges tid hade varit svårt för de permanenta medlemmarna och detta hade belyst att vetoanvändningen ofta missbrukas för att gynna nationella egenintressen. Även den konfliktförebyggande dimensionen av skyldighet att skydda borde tydligare ha lyfts fram av Sverige. Att förebygga de grövsta folkrättsbrotten är en viktig del av skyldighet att skydda och att lyfta detta mer frekvent hade även nyanserat bilden av att principen endast handlar om militära interventioner.
Även om Sverige har varit mer aktivt än andra rådsmedlemmar i flera frågor anser Svenska FN-förbundet att Sverige ibland kunde ha gjort ännu mer. Det gäller bland annat kriget i Jemen. Vi hade gärna sett att Sverige ifrågasatt Storbritanniens pennhållarskap och föreslagit att pennan ska bytas till ett annat land. Att ett land är pennhållare betyder förenklat att det ansvarar för initiativ i den fråga man är pennhållare för. Sverige borde framhållit att Storbritannien är både partiskt men framförallt inaktivt i kriget i Jemen. Att sätta mer press på Storbritannien hade möjligtvis kunnat leda till att fredsförhandlingarna hade kommit igång tidigare och att färre civila hade dött. Att begära en omröstning om en omedelbar vapenvila är också något som Sverige borde förespråkat skarpare. Det hade även varit på sin plats att lägga fram ett förslag om ett vapenembargo mot de stridande parterna.
En annan fråga där Sverige varit aktiv men där vi ser att man borde ha gjort mer är militärens folkmord på rohingyer i Myanmar. Trots svenska ansträngningar har alltför lite hänt för de hundratusentals rohingyer som nu bor i flyktingläger i Bangladesh. Vi hade gärna sett att Sverige hade lyft fram de verktyg som säkerhetsrådet har när en folkgrupp blir utsatt för ett folkmord, folkrättsprincipen skyldighet att skydda. Sverige borde även ha begärt en omröstning om att referera Myanmars militär till internationella brottsmålsdomstolen. Förutom ansvarsutkrävande för det folkmord som begåtts anser vi att Sverige ännu hårdare kunde ha drivit på för att FN ska få obegränsat tillträde till alla de områden där rohingyer fått erbjudande att återetableras i Myanmar, kräva att militärobservatörer finns på plats och att rohingyer som återvänder till Myanmar ska tillerkännas sina rättigheter. Utan dessa åtgärder är det svårt att se att några rohingyer kommer att våga återvända. Även frågan om ett vapenembargo mot Myanmar hade behövt väckas tidigt.
Ytterligare en fråga där vi ser en viss förbättringspotential är regeringens hjärtefråga i säkerhetsrådet, jämställdhet. Sverige borde ha protesterat mer högljutt när skrivningar om kvinnor togs bort ur resolutioner, exempelvis i mars 2018 då resolution 2344 om UNAMA i Afghanistan förnyades och skrivningar om kvinnors deltagande togs bort. Under sina två ordförandeskapsmånader har Sverige varit bra på att ställa frågan ”var är kvinnorna?” men under flera andra månader har Sverige inte uppmärksammat frågan i lika hög utsträckning. Ett tydligt exempel på detta är skillnaden mellan januari 2017, då Sverige satt som ordförande och nämnde ”kvinnor” under varje möte, och februari, då ordet ”kvinnor” nämndes endast under ett av 19 möten. Siffrorna har tagits fram av Women’s International League for Peace and Freedom.
Slutord om Sveriges arbete i FN:s säkerhetsråd 2017-2018
Som framgår ovan är Svenska FN-förbundet generellt sett positivt till Sveriges arbete i FN:s säkerhetsråd under 2017 och 2018. Även om vi ser förbättringspotential på vissa områden välkomnar vi att Sverige har gjort mer än de flesta andra länder gällande de flesta geografiska och tematiska områden som vi lyfter fram. Sverige har även suttit i säkerhetsrådet under en tid då världen varit mycket orolig. Ledare som Putin och Trump har försvårat multilaterala lösningar på komplexa problem.
I samtal med systerorganisationer och andra civilsamhällesorganisationer har vi fått bilden att den svenska insatsen i säkerhetsrådet har varit uppskattad och att Sverige framstått som påläst, transparent och engagerat. Att fredssamtalen om Jemen hölls i Sverige i december 2018 kan ses som ett kvitto på att Sverige har uppfattats som en trovärdig och kunnig FN-medlemsstat. Detsamma gäller tillsättandet av flera svenska kvinnor på höga poster i FN-organisationen och att FN-insatsen i Mali under 2018 fick en svensk insatschef.
I säkerhetsrådsmedlemskapets kölvatten anser Svenska FN-förbundet att det är av yttersta vikt att Sverige fortsätter att aktivt arbeta med frågor som rör internationell fred och säkerhet. I framtiden ser FN-förbundet gärna att det tjugoårsintervall som Sverige har haft mellan rådsmedlemskapen kortas ner. Nästa kandidatur till rådet bör sikta på en rådsplats redan i början av 2030-talet. Sverige har visat att ett litet land kan göra skillnad i några av vår tids ödesfrågor i säkerhetsrådet och bör med goda kunskaper och värderingar som grund mer frekvent ta det ansvar som rådsmedlemskapet innebär.