R2P och FN-stadgan
Bakgrund
FN: s centrala uppgift är att bevara internationell fred och säkerhet och att identifiera potentiella hot mot freden. Hotbilden har förändrats med tiden och omfattar inte bara externa hot mot staters territorier utan också interna humanitära katastrofer. Interna konflikter såsom inbördeskrig har lett till att civilbefolkningen har blivit måltavla för de stridande, ofta i form av folkmord och etnisk rensning. Detta har resulterat i att hela regioner har påverkats av stora flyktningsströmmar. 1999 tillsattes därför en internationell kommission vid namn International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS). Kommissionen myntade uttrycket ”The Responsibility to Protect” (R2P) i sin rapport som utkom 2001. Vid ett toppmöte i FN-högkvarteret i New York 2005 enades alla medlemsländer om att anta och tillämpa R2P.
Innebörd av R2P
Enligt principen R2P har alla suveräna stater en skyldighet att skydda den egna befolkningen mot folkmord, krigsförbrytelser, etnisk rensning och brott mot mänskligheten samt att vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga sådana brott. När en befolkning är utsatt för svårt lidande, och staten i fråga inte vill eller kan stoppa lidandet, faller ansvaret att skydda över på det internationella samfundet. R2P innehåller tre moment; skyldighet att förebygga, skyldighet att reagera och skyldighet att återuppbygga.
Rättsläget
R2P
I dagsläget är R2P är inte en juridiskt tvingande skyldighet utan en moralisk och politisk skyldighet. Beroende på staters agerande kan givetvis principen bli en del av den allmänna folkrätten, dvs. en norm som är bindande för alla stater.
Non-interventionsprincipen
Principen om ickeinblandning (non-interventionsprincipen) framgår av ett antal bestämmelser i FN-stadgan men kan främst härledas ur art. 2 (4)
”Alla medlemmar skola i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld, vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med Förenta Nationernas ändamål.”
Non-interventionsprincipen framgår också tydligt av art 2 (1) som kräver att alla stater är skyldiga att respektera andra staters suveräna likställdhet (suveränitetsprincipen).
FN-stadgan tillåter enbart två undantag från det allmänna våldsförbudet; staters rätt till självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp enligt art 51 och säkerhetsrådets rätt att besluta om väpnade sanktioner för att upprätthålla internationell fred och säkerhet enligt art 42.
Mänskliga rättigheter
I FN-stadgans preambel betygas tron på de grundläggande mänskliga rättigheterna såsom ett medel i fullföljandet av huvuduppgiften att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Därtill följer en förpliktelse i artiklarna 13, 55 och 56 till världsorganisationen och dess medlemmar att främja mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla. Vidare framgår dessa förpliktelser av FN: s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna
från 1948 samt FN: s konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter från 1966.
Svårigheter vid tillämpningen av R2P
Skyddet för mänskliga rättigheterna och non-interventionsprincipen står (i detta fall) i motsatsförhållande till varandra. Å ena sidan är staterna förpliktade att avstå från hot om eller bruk av våld, å andra sidan är de förpliktade att skydda mänskliga rättigheter. Risken med att låta stater på egen hand bedöma när situationer föreligger som fordrar militärt ingripande är uppenbar. Samtidigt som befolkningar kanske skulle få lida av krig som inte har R2P-syfte skulle FN: s trovärdighet och auktoritet förmodligen urholkas. Principen om att det är säkerhetsrådet som har våldsmonopol, förutom i fall av självförsvar, är väl befogad, lika mycket i dagsläget som när FN-stadgan antogs 1945. Den stora utmaningen torde ligga vid själva beslutsfattandet i säkerhetsrådet. Det faktum att vissa stater har vetorätt i säkerhetsrådet gör att rent humanitära (befogade) insatser i krissituationer ensidigt kan stoppas. ICISS-kommissionen föreslog dock att säkerhetsrådets fem ständiga medlemmar skulle försöka enas om att inte använda sig av sin vetorätt i frågor där deras vitala statsintressen inte skadas, särskilt i sådana fall där interventionen i övrigt har majoritetens stöd.
Hot mot internationell fred och säkerhet?
Det är säkerhetsrådet som fastställer förefintligheten av hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling. När säkerhetsrådet tar ett beslut om militära aktioner ska beslutet vara nödvändigt i syfte för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Det är inte omöjligt att tänka sig att en stats inre konflikt med förödande konsekvenser för dess befolkning inte utgör ett hot mot den internationella freden och säkerheten. Säkerhetsrådet har emellertid bedömt situationer som inbördeskrig, hot mot demokratin och humanitära situationer såsom hot mot internationell fred och säkerhet. Denna något extensiva syn på den rättsliga regleringen torde kunna legitimeras av konsekvenserna av inre konflikter, exempelvis grannstaters benägenhet att intervenera och uppkomsten av stora flyktingströmmar som destabiliserar regionen i fråga.
De lege ferenda
Folkrätten är ständigt inne i en förändringsprocess där ny praxis och nya rättsuppfattningar kan komma att modifiera och komplettera FN-stadgans regler. R2P torde på sikt kunna modifiera bedömningen av huruvida hot mot internationell fred och säkerhet föreligger. Utveckling åt en mer extensiv bedömning har redan påbörjats. Säkerhetsrådets fem ständiga medlemmar måste försöka enas, i enlighet med ICISS-kommissionens förslag, om att undvika vetorätten i rena R2P-fall. Den största utmaningen i framtiden ligger dock i tidsspannet före skyldigheten att reagera inträder, nämligen på skyldigheten att förebygga. Här har världssamfundet den största möjligheten att förhindra stora humanitära katastrofer och konflikter.Daniel Nilsson
Stockholms FN-förening